Terra Nova compare la RGPP et la MAP

d’après la Gazette des Communes (la Gaette.fr)

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dimanche 5 janvier 2014, par Jean-Claude Cohen

Une semaine avant la tenue du 4ème Comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP), le 18 décembre 2013, Terra Nova, Think Tank de gauche, proche du PS, publie le 11 décembre 2013, un rapport sur l’action publique et sa modernisation, écorchant au passage la modernisation de l’action publique (MAP) mise en oeuvre par le gouvernement, “pervertie” par la seule contrainte budgétaire.


Le Think Tank annonce la couleur dès les premières pages de son rapport (cf résumé ci-après) : “il s’est fixé comme ligne de dire les choses, sans tabou, ni réserve”. Ce qui lui permet de mettre le doigt là où ça fait mal : “culturellement, la Gauche n’est pas à l’aise avec le concept de réforme de l’Etat sans doute parce que réformer signifie que cette chose est inapte. [...] Mais aussi parce que les administrations constituent traditionnellement un réservoir électoral pour elle”.

Pour changer cette logique, il liste 49 propositions parmi lesquelles réorienter la modernisation de l’action publique (MAP), de faire de la politique d’Open data une priorité, faire entrer la DGAFP dans le champ du SGMAP, de désigner des correspondants MAP au sein des services déconcentrés de l’Etat et de ses opérateurs.

Une 2ème phase de la MAP doit être engagée - La proposition n°1 apparait comme un préalable nécessaire à toute poursuite de réforme de l’Etat. « La nécessaire réduction des déficits publics ne doit pas « pervertir » les mesures de modernisation de l’action publique, comme c’était le cas dans le RGPP et semble être à l’oeuvre dans la MAP ».

Pour parvenir à moderniser l’appareil administratif, qualifié de « dépassé », datant pour une large part de Napoléon, il faut passer à une action publique qui serait plus « pertinente », « simple » et « agile », à condition d’avoir une « stratégie claire » et un « calendrier réaliste ». Solution préconisée par le Think Tank : « réorienter » la MAP.

Car quand bien même le « lancement de la démarche constitue une première étape intéressante » mais « une deuxième phase de la MAP doit être engagée ».

Attention, elle ne doit pas « revenir à l’illusion d’une réduction significative et rapide de la dépense en jouant sur les dépenses de personnel », met en garde le rapport.

Résumé des principales idées du rapport de Terra Nova

L’annonce à la mi-novembre par le Premier ministre d’une remise à plat de la fiscalité conduit à ne pas s’interroger seulement sur la partie recettes des finances publiques mais amène à questionner le volet dépenses, c’est-à-dire le coût engendré par l’action publique.

Or la transformation de l’action publique a été récemment réduite à la dimension, étroite voire contre-productive, que lui conférait la Révision générale des politiques publiques (RGPP).

La mise en place de la Modernisation de l’Action Publique (MAP) a traduit un premier tournant.

La gauche a tout intérêt à réinvestir cette thématique.

L’action publique touche à l’ensemble des modes de fonctionnement de l’Etat ; penser sa réforme revient donc à mettre en oeuvre les conditions nécessaires à la réussite des réformes à venir.

Issu d’une réflexion menée pendant un an par un groupe de travail présidé par Jacques Sauret, ancien président de l’Agence pour le développement de l’administration électronique, le rapport de Terra Nova propose à la fois une perspective et un recul sur ce sujet, tout en proposant des séries de recommandations destinées à transcrire dans les actes le diagnostic effectué.

La France doit faire face dans le même temps à une croissance économique faible, un chômage élevé et des déficits publics importants.

Cette situation résulte pour une large part d’une action publique unanimement considérée comme inadaptée ou inefficace.

L’objet de ce rapport est donc, sur la base d’un constat sur l’action publique (partie I), de faire des préconisations sur les caractéristiques d’une action publique moderne au XXIème siècle (partie II) puis sur les modalités permettant de réussir de telles réformes (partie III).

Le système administratif ne répond pas aux enjeux d’une société en plein bouleversement.

La France se vit en situation de crise depuis plus de 30 ans.

Mais, plus qu’une crise, c’est une transformation sans précédent dans l’histoire humaine qu’elle subit.

Du fait des technologies numériques, la société change radicalement, et ce sans qu’un seul secteur ne soit épargné.

Face à ça, notre appareil administratif est dépassé : l’organisation administrative date pour une large part de Napoléon, et les grands principes de la culture administrative restent ceux du XIXème siècle : un État omniprésent et paternaliste qui autorise, contrôle et veut organiser toute la vie sociale.

Cet État n’a pas pris la pleine mesure des trois évolutions majeures apparues dans les années 80 : la décentralisation, la construction européenne, et la diffusion massive des technologies de l’information.

Au final, l’action publique n’apporte pas aux citoyens et aux entreprises la valeur ajoutée en proportion avec les moyens alloués.

La modernisation de l’action publique apparaît comme la « mère de toutes les réformes », et la seule voie possible pour remédier aux difficultés actuelles.

Les rapports et réformes passés sont analysés, pour en repérer les raisons de ce relatif échec, même si des projets ont réussi (carte vitale, déclaration de l’impôt sur le revenu sur Internet, etc.).

Les questions soulevées tournent autour de la mutualisation, de la transparence publique, de mesure de la performance publique, du mode d’association le plus efficient du secteur privé aux politiques publiques.

La réduction apparente de certains effectifs étant compensée par l’augmentation d’autres agents (autres collectivités publiques, contractuels, sous-traitance).

Cette dérive a été constatée par la RGPP (révision générale des politiques publiques) et semble à l’oeuvre dans la MAP (modernisation de l’action publique).

- Systématiser le projet « dites-le nous une seule fois » consistant à ne pas exiger des usagers des services publics des informations détenues par une autre administration.

En déduire les stratégies sectorielles, rendues publiques elles aussi, avant de les décliner en plans d’actions et en projets.

Le SGMAP serait garant de la cohérence verticale et horizontale de ces documents gigognes.

- Le calendrier des actions doit être réaliste et la communication gouvernementale claire : les réformes structurelles prendront du temps, et la maîtrise des déficits passera dans l’intervalle par une diminution des dépenses d’intervention.

Une clarification sur ce point éviterait la perception d’une dérive de la MAP « à la RGPP », où seul compterait l’impact de la mesure de modernisation en termes de réductions d’emploi ou de baisse des dotations aux services (frais de fonctionnement).

Il est nécessaire de définir des calendriers réalistes pour les différentes réformes, et de les afficher pour permettre aux acteurs publics et privés de prendre leurs propres décisions en connaissance de cause.

L’organisation de l’action publique pourrait être repensée en distinguant les fonctions d’accueil (entièrement confiées aux intercommunalités), les fonctions d’expertise/traitement et les fonctions de pilotage/évaluation/contrôle.

L’organisation actuelle de l’État date de la Révolution et correspondait à un optimum d’efficacité avec les moyens de communication d’alors.

- Figer la composition des ministres de plein exercice du Gouvernement.

- Placer dans les services du Premier ministre la direction du budget, la direction de la législation fiscale, la direction générale des collectivités locales et la sous-direction qui gère le corps préfectoral.

- Limiter le nombre des membres des cabinets ministériels à cinq personnes, quelle que soit la taille du ministère, le ministre ayant par ailleurs un correspondant privilégié dans chaque direction d’administration centrale, désigné par le directeur.

La méthode pour conduire la réforme est primordiale dans la réussite : on ne peut pas simplement considérer que « l’intendance suivra ».

Il faut donc un portage politique initial et dans la durée.

- Réconcilier les approches « macro » et « micro » : comme en économie, une des grandes problématiques de la modernisation de l’action publique est la conciliation de l’approche d’ensemble (« macro »), la vision stratégique, avec la mise en oeuvre opérationnelle au plus près du terrain (« micro »).

L’approche « macro » est indispensable, comme il a été dit précédemment, mais, pour rester stratégique, elle doit se concentrer sur les grandes orientations sans entrer dans un luxe de détails.

L’approche « micro » ne permet pas des évolutions d’ensemble issues d’une mise en perspective.

Pour faciliter cette mise en cohérence, il conviendrait notamment d’établir différentes cartographies nécessaires à une bonne structuration des réformes : missions/processus, risques, SI, ressources et compétences, activité, etc.

Il conviendrait ensuite de bien définir les objectifs et les modalités de mise en oeuvre de chaque mission par une revue de chacune d’elle pour en évaluer la valeur ajoutée et comparer les différentes modalités possibles de sa mise en oeuvre, pour autant qu’il soit pertinent de la conserver.

Il faut enfin favoriser l’échange de bonnes pratiques entre entités gestionnaires par la mise en place d’une bibliothèque d’échange sur les pratiques en matière d’actions publiques.

- En interne, associer les agents et susciter l’intérêt au changement.

- Pour les corps et les cadres professionnels/statutaires : suivre les recommandations du livre blanc en créant un régime statutaire de niveau législatif, ainsi que 50 à 100 cadres statutaires correspondant à des filières professionnelles.

Les évolutions naturelles de l’une et l’autre sont différentes et débouchent sur un décalage croissant entre les attentes de la société et le cadre fixé par l’action publique.

Voir en ligne : L’action publique et sa modernisation : La réforme de l’Etat, mère de toutes les réformes